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1939年6月21日，中央軍委指示：在敵人“掃蕩”后，魯南局面混亂，我應趁此機會將一一五師師部、六八六團及蕭華一部開赴魯南，以鞏固魯南根據地，并應下放縣長、區長，及在可能條件下下放專員，以爭取政權。
第一一五師進入魯南之前，此地只有日偽和國民黨的政權。共產黨和八路軍沒有建立自己的政權機構，供給只能靠募捐和自籌來解決。第一一五師到達后，糾正了忽視抗日民主政權建設的問題。羅榮桓就如何建立抗日民主政權問題多次指示第三地委，抗日民主政權事關重大，是關系到能否在魯南山區立住腳跟，能否發展鞏固抗日根據地的大問題，地委要不失時機地抓緊建立黨領導下的抗日民主政權。第三地委根據羅榮桓的指示，連續召開會議，研究建立抗日政權的問題。
為了促進魯南地區政權建設的發展，第一一五師及第三地委抽出100多名干部，組成了若干個工作隊，分赴各縣進行發動工作。第三地委相繼成立了嶧縣、臨郯費嶧四縣邊聯民眾抗日動員委員會。第一一五師政治部民運部長潘振武率領工作隊，與嶧縣縣委書記紀華等人一起籌建了嶧縣民眾抗日動員委員會，朱道南任主任。動委會的成立，對棗莊地區抗日政權的建立起到了積極的促進作用。經過動委會的努力，1939年11月20日，魯南第一個抗日民主政權――嶧縣抗日民主政府在王家灣正式成立，潘振武當選為嶧縣縣長。
之后，嶧縣六個區政權也相繼建立起來。隨著形勢的好轉，嶧縣抗日民主政府還發行了嶧縣流通券。流通券不但在解放區能用，連敵占區棗莊的商人也樂意使用。流通券的發行，對于克服困難、促進根據地經濟發展起到了良好的作用。
嶧縣抗日民主政府建立后，羅榮桓親自總結了嶧縣建政經驗，并推廣到魯南各縣。從1939年底至1940年春，魯南先后建立了鄒縣、郯城、蒼馬、費縣、邳縣、臨沂、費北、費南、泰寧、東海、滕東11個縣級政權，38個區、171個鄉、2100個村莊的政權機構。這一時期是魯南地區抗日民主政權建設的黃金時期。
在魯南各縣抗日民主政權紛紛建立之際，黨組織又領導人民適時組建了魯南各縣抗日民主政權的統一領導機構。1940年6月，在費滕嶧邊區的九子峪召開魯南人民代表大會，到會代表400余人。羅榮桓、趙镈出席會議。羅榮桓在會上作《關于抗日民主政府的性質和任務》的報告。會議通過充分醞釀和民主協商，按照三三制原則，選舉產生了魯南參議會和魯南專員公署。魯南著名愛國人士彭畏三當選為參議長，于化琪當選為專員。
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